中国地产融资问题研究（上）

作者：中国人民银行上海分行课题组

    摘要：随着房地产金融的发展壮大，地产融资作为一种独立房地产融资品种，其重要性日益显现。重点对我国地产融资的发展现状、思路、监管等问题进行探讨，并提出了一些针对性建议。

　　地产融资属于房地产融资的总范畴。随着我国房地产市场的日趋成熟和金融体制改革的不断深入，房地产金融也不断发展壮大。随着我国土地产权制度的改革，地产成本占整个房地产成本的比例越来越高，土地使用权流转所产生的融资需求明显上升，地产融资作为一种独立的房地产融资品种，其重要性日益突出.因而，研究我国地产融资的发展现状、思路、监管等问题，对于政策部门制定合理的地产融资政策有着重要的指导意义。

　　1、地产融资问题的提出

　　随着我国土地产权制度由计划经济时期的土地划拨和非流通制度转变为土地有偿使用制度后，尤其是近年来土地使用权转让实行市场化招标拍卖以及政府储备土地的建立，企业和土地储备部门对地产融资的需求日益增加。地产融资是指为进行土地流通而进行的资金筹集、融通的信用活动。地产融资需求的产生，往往是基于投资者购买土地所有权(或使用权，视一国土地制度的不同而定)或整理土地而产生的。在土地可以市场化流转的情况下，购买土地使用权必然需要大量的资金，企业购买土地使用权的过程中也就相应的产生了融资需求，与之相伴，金融机构涉及地产的业务也逐渐增加。

　　目前，我国经济主体对地产流通的资金需求主要包括三部分：(1)非房地产企业基建用地产生的资金需求，目前这类融资主要体现在基建贷款、项目融资方面，很难准确预计其地产融资金额。(2)房地产开发企业、开发区土地开发的地产融资需求。当前，土地使用权投资占有房地产开发项目投资相当高的比重，有些城市甚至达到40%-50%，在房地产市场日趋活跃的情况下，这类融资已成为地产融资的主体。(3)土地储备部门的土地融资需求。近年来土地收购、储备、转让机制已在全国，特别是大中城市逐步建立，土地储备部门为调控土地市场而购买土地使用权的融资需求不断增加，作为政府的调控机构，土地储备部门的自有资金一般不会太多，其购买储备土地也主要依靠外部融资。近年来，金融机构已对土地储备部门发放了一定数量的土地储备贷款，但由于缺乏相应的管理办法和政策，土地储备融资存在一些令人担忧的问题。因而，探索研究制定符合国情的土地金融介入办法，借鉴目前国际上“土地银行”的成功经验，拓宽融资、筹资的渠道，使土地储备机构真正成为土地的调控器已势在必行。

　　土地使用权的流转需要有充足的资金支持，但由于土地供给量在一定时期内是相对稳定的，过度的资金推动又容易诱发地产泡沫，而过高的地产泡沫往往会最终导致金融危机。典型的案例如90年代初期北欧国家房地产泡沫破灭引起的北欧三国银行危机、日本泡沫经济破灭后地价暴跌导致的巨额不良贷款、以及东南亚金融危机等。而我国1992、1993年期间出现的“房地产热”，在个别地区和城市，也出现了典型的地产泡沫现象，导致地产价格暴涨暴跌、商品房大量积压、土地闲置严重，最终反映为银行资金大量沉淀在房地产项目上。

　　面对地产融资的现实需求及其蕴含的潜在风险，我们必须制定合理的地产融资政策，做到既要支持地产流转和房地产开发、土地储备的合理资金需求，又要防止地产泡沫。目前，我国还没有专门系统的地产融资管理办法和政策，零星的管理规定和政策主要体现于房地产金融政策之中，而由于地产的特殊性，地产融资的风险显然要高于房产融资的风险，随着地产融资需求的增长，研究并制定专门的地产融资政策已是现实需要。

　　2、我国地产融资现状

　　伴随着我国土地供应方式的改变、城市区划调整和城市建设步伐的加快，土地作为一种稀缺的资源和生产要素，在国民经济发展过程中的重要性日趋上升。我国自80年代以来，经济已进入起飞阶段，这一时期是经济发展速度快、产业扩展迅速、对土地需求量大的时期，也是地价和土地融资需求快速上升的时期。近年来，我国地产融资取得了较大发展。

　　2.1 我国地产融资的主要形式

　　从融资需求主体上看，我国的地产融资可分为政府地产融资、企业地产融资和个人地产融资。所谓政府地产融资，指相关机构受政府委托或指派，从事土地收购、开发、出让过程中产生的融资需求。这种融资主要表现为政府土地储备机构的融资和各类园区建设过程中的土地融资需求。企业地产融资指房地产企业在从事房地产开发中购置土地使用权时产生的融资需求和非房地产企业创办过程中购买生产建设区的土地使用权时产生的融资需求。由于非房地产企业地产融资一般体现在企业基本建设过程中产生的融资需求中，因此本文中不具体涉及此类融资。个人地产融资，指个人在购买房地产时用于购买土地使用权的融资需求。个人地产融资的产生，主要是基于房产与地产的不可分性，它主要包括在个人房地产贷款中，本文也不再过多涉及。因此本课题分析的主要对象包括政府土地储备融资、园区地产融资和房地产商地产融资。

　　从融资方式上，地产融资可分为直接融资和间接融资。直接融资主要表现为房地产公司通过上市进行融资。据统计，目前在我国约有27000多家房地产企业，其中只有50多家企业实现了在证券市场上市融资，与一千多家上市企业相比，比例不算高；据不完全统计，房地产上市公司从1993年-2001年在股票市场筹集的资金(包括新发、增发、配股等)金额分别为35亿元、16亿元、13亿元、9亿元、57亿元、18亿元、11亿元、13亿元和21亿元，9年来共筹资193亿元，相对于1万多亿元的房地产贷款，房地产企业从股票市场筹集的资金相当少。地产融资的方式主要是通过金融机构进行间接融资，下文对地产融资现状的分析侧重点是我国地产贷款问题。

　　2.2 我国地产融资的发展状况

　　1.地产贷款总量增长较快。据不完全统计，2002年6月末，我国各类地产贷款余额为572.01亿元，比2001年末增长59.3%，大大高于同期人民币贷款的增长率。地产贷款占商业银行房地产贷款的比例随之增长，从2001年末的3.0%上升到2002年6月末的4.2%。保守估计，2003年末全国地产贷款余额在1000亿元以上。在我国部分地区，地产贷款增加速度更快，如东部沿海某市1999年至2001年期间，地产贷款年均增幅达到216%，地产贷款占房地产贷款的比例从1999年的2.9%逐步上升到2000年的5.4%、2001年的7.8%。近年来地产贷款更是显出快速增长态势。

　　2.地产贷款结构状况。从目前地产贷款的发放对象看，全国土地储备机构贷款、园区地产贷款、房地产商地产贷款基本上三分天下，2002年6月末，上述三项贷款余额分别为235.1亿元、150.8亿元和186.2亿元，分别较2001年底增长57.0%、36.6%和57.3%。期限上，地产贷款以短期为主，2002年6月末的各项地产贷款余额中，1年以内的短期贷款占69.2%；但园区地产贷款中中长期贷款占比较高，2001年末和2002年6月末的园区地产贷款余额中，1年以上的贷款分别占46.1%和49.8%。贷款方式上，地产贷款以担保为主，但信用贷款也占到了相当的比例，2002年6月末，全国地产贷款余额中信用贷款的比例达15.1%。

　　3.地产贷款资产质量状况。2002年6月末，全国各类地产贷款余额中，不良贷款余额为21.4亿元，不良贷款率为3.8%，较2001年6月末下降了3.7个百分点。各项地产贷款中，政府土地储备贷款、园区地产贷款的资产质量较好；房地产企业地产贷款的质量相对较差，2001年末和2002年6月末房地产企业地产贷款不良率分别达22.0%和11.2%。总体上，我国地产贷款的资产质量较好，但这与我国当前的房地产市场环境有很大关系，目前，全国土地和房地产价格总体趋向上涨，房地产市场火爆及地产贷款急剧扩大致使当前不良地产贷款率趋向下降；同时，还应看到全国地产贷款应收未收利息有上升的趋势，2002年6月末各项地产贷款应收未收利息8.5亿元，较2001年底增加了0.6亿元。

　　4.地产贷款的政策规定。目前，我国在金融政策的制定过程中，总体上对地产融资还是采取了相对谨慎的态度。首先表现在贷款范围上，《贷款通则》规定，商业银行只允许对有资质的房地产开发企业发放房地产贷款，并不得发放贷款给房地产企业用于投机房地产；其次表现在贷款程序上，中国人民银行颁布的《关于规范房地产金融业务的通知》(银发[2001]195号)中，规定金融机构只能对四证(《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《建设用地规划许可证》)齐全的房地产项目发放房地产贷款，且房地产项目的自有资金需达30%以上；而在《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发[2003]121号)第一次专门对地产贷款作出了规定：“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年”，同时，“商业银行不得向房地产企业发放用于缴交土地出让金的贷款”。整体上，我国对地产融资的控制是比较严格的。

　　2.3 地产融资迅速发展的原因

　　1.政府主导型土地储备制度的建立。为发挥政府对土地的调控作用，提高资源配置效率，以1996年上海建立土地发展中心为标志，我国政府土地储备制度逐步建立起来。2001年4月，国务院办公厅下发了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》，要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，进一步明确了政府土地储备制度在我国土地市场管理中的地位和作用。政府土地储备机构的主要职责是代表政府统一收购需要盘活的土地，成为土地一级市场上供应土地的唯一渠道和机构。筹集购地资金是征购土地的关键所在，垄断土地收购需要巨额资金投入，政府土地储备机构资金来源渠道单一，自有资金少，主要依靠银行贷款，导致政府土地储备贷款增长迅速。

　　2.地价持续上涨。与建立政府土地收购储备制度相对应的是国有土地特别是经营性国有土地使用权的出让实行招标拍卖，以充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。目前全国开展土地招标拍卖活动的市县已经达到1500个以上。从1999年至2001年，全国招标拍卖挂牌出让国有土地使用权价款分别达到114亿元、246亿元、492亿元。2002年上半年，全国31个省、自治区、直辖市都开展了国有土地招标拍卖挂牌活动，出让的土地价款超过300亿元。经营性土地必须通过招标拍卖方式出让，使得地价基本在完全竟价的情况下产生，相应促进了土地价格的上涨。2002年二季度，全国土地交易价格继续保持较高的上涨幅度，与上年同季相比上涨5.4%，土地成本占商品房售价的比例明显增加，部分城市已高达40%-45%之重。由于土地成本高昂，房地产商最大资金需求是在核发土地使用证前，为及时支付项目土地款以取得土地使用证，房地产商不可避免地通过各种渠道寻求银行信贷资金的支持。

　　3.园区建设的持续升温和房地产市场的持续火爆。近年来各级政府均想通过兴建工业园、科技园、教育园等各类园区，实现产业的集中。在兴建园区过程中，统征土地、基础设施建设存在大量信贷需求。至2002年6月末，各级商业银行对各级园区的地产贷款余额达150.8亿元，其中主要是保证贷款，达68.8亿元。同时，住房制度改革和扩大内需政策的实施，刺激了房地产市场的持续火爆，房地产企业的购地资金需求大量增加。

　　3、地产融资发展中存在的主要问题

　　3.1 地产融资结构单一，资金来源过度依赖银行贷款

　　当前，我国地产融资渠道较为狭窄，表现在：一是政府地产融资结构单一。发达国家的土地储备融资体系一般比较健全，除依靠财政支持、土地出售收人、银行贷款等融资方式外，还可以依靠完善的地方政府举债制度和债券市场，发行公债等方式筹集资金。而我国《预算法》明确规定不允许地方政府举债，同时国内债券市场、投资基金市场也不发达，狭窄的融资渠道使得贷款成为收购储备土地的主要资金来源。二是房地产商融资结构单一。由于我国房地产企业上市融资能力较弱，房地产投资基金等融资方式还没有发展起来，房地产商融资渠道也较为单一，我国房地产业投资资金主要来源于银行贷款(含个人住房按揭贷款转化而来的预收款)，一般要占70%以上，远超过40%的国际通行标准。这表明我国房地产业对银行依赖度过高，容易出现“一荣俱荣、一损俱损”的局面，不利于防范金融风险。

　　3.2 房地产企业地产贷款风险较大

　　虽然人民银行规定商业银行不得为房地产商购买土地发放地产贷款，但实际上商业银行在执行此规定时存在一定偏差。商业银行通过发放流动资金贷款或项目贷款等方式为房地产商购买土地提供资金支持，在对房地产商发放地产贷款时存在放松条件的现象和管理上的漏洞，没有坚持择优扶持、淘汰落后的信贷原则或房地产企业通过其他途径变相将贷款填补购买土地资金缺口；同时，房地产企业普遍存在规模小、资质低、实力弱的状况，缺乏抗风险能力，导致我国房地产企业地产贷款的风险较大，2001年底和2002年6月末其不良贷款率分别达22.0%和11，2%。

　　3.3 对政府土地储备机构的信贷管理难度较大

　　土地储备机构具有较强的政府背景，其地块收购决策、土地收益分配政策均由地方政府统一决定；国家对土地储备中心缺乏相应的管理办法，机构运营的透明度较低，使金融机构对其整体运营情况及风险较难把握。借贷双方的权利义务不对等，加之土地储备机构所提供的资料有限，因而银行难以准确掌握和了解土地储备机构整体资金需求状况、现金流量、资金去向和收益状况，较难把握地方政府财政收入情况和财政支出状况，银行信贷监督较为薄弱。

    3.4 政府土地储备机构的资本金不足，抗风险能力较差

　　政府土地储备机构大量借用贷款用于收购、处置土地，与此同时政府获得充沛的预算外财政收入和土地储备机构获得相当的现金收益，但政府对该类机构的资本金拨付量却明显不足，资本金拨补制度不健全。以东南沿海某市为例，2001年末该市8家政府土地储备机构的资本金总额只有1.2亿元，而对应的金融机构贷款余额却高达22.7亿元，资本金与贷款的比率仅为1：18。2001年扣除土地储备机构上缴财政的土地出让金后(见表1)，其自身的收益水平在1.6亿元左右(当年累计收回资金—当年累计投入收购资金—当年累计上缴财政资金)，而这些储备机构的资本金仅比2000年增加了1975万元，占当年收益的12%。同时，相当部分土地储备贷款以信用方式发放，当房地产市场疲软时贷款存在潜在风险。据统计，2002年6月末，全国各金融机构对土地储备机构发放的信用贷款余额达52.8亿元，占全部土地储备贷款的27.4%。对政府土地储备机构大量发放信用贷款，究其主因一是土地储备机构具有政府背景，二是办理土地抵押过程中存在抵押费用和抵押间隔期间的问题。土地商品的特殊性决定了土地金融是具有担保的金融，“抵押权实为不动产金融之基础”。由于全国各地经济发展程度不一，地方政府财力状况参差不齐，大量对政府土地储备机构发放信用贷款，长期看此类贷款的潜在风险较大。

　　3.5 对园区地产贷款的发放不规范

　　园区地产贷款的还款资金主要来源于招商后的土地出让金收入、园区内企业上缴税收返还等，因而园区地产贷款的还款能否得到保证关键在于开发区的吸引力，整体上其风险较大。同时，在实践操作中，开发区管委会不能作为借款主体，往往采取成立一家开发公司作为借款主体的变通方式向银行筹集资金，贷款虽以担保方式为主，但根据对商业银行的调查，无论是借款企业还是担保企业，自有资金往往较少，担保企业不具备真正的担保能力，很大程度上还是以政府信用为保证。